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常纪文谈水污染防治法修订

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  环境保护部日前发布《水污染防治法(修订草案)》(征求意见稿)(以下简称“修订草案”),公开征求意见。这是现行《水污染防治法》施行8年来进行的首次大规模修订。

  修订草案共九章143 条,对于原法律中一些行之有效的条款,修订草案进行了保留,其中包括流域水污染防治规划、水污染物排放标准、建设项目环境影响评价、城镇水污染防治措施、饮用水水源保护等。

  修订草案以水环境质量改善为核心,重点针对当前法律实施中存在的主要问题开展了修订。如建立生态流量保障制度、实行水生态环境功能分区管理、加大水环境质量目标评估和追责力度,水质量变化纳入离任审计、强调信息公开和公众参与等一系列内容,让修订草案备受关注。

  “这是我们国家最近10多年来,一个具有相当格局和高度的法律文件。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示,修订草案纳入了生态文明体制改革的相关内容,总体格局已经搭建起来,下一步是优化结构、条文,征求各方意见,让生态文明体制改革方案和生态文明建设更好地落地。

  全面衔接新环保法和“水十条”

  2015年,《水污染防治法》修订列入全国人大的立法计划,环境保护部通过专题调研和研究,并与国务院法制办等部门沟通协调,并征求相关部门的意见后,修改形成了修订草案。常纪文表示,修订草案吸纳了《关于加快推进生态文明建设的意见》及《生态文明体制改革总体方案》等文件的重要内容,体现了建设生态文明的理念,“比如在立法目的上,就明确提出要‘满足水体使用功能,维护水生态系统健康,推进生态文明建设’。”

  常纪文指出,《水污染防治法》的修订还全面衔接了新《环境保护法》,并提炼融合了“水十条”中制度性设计等内容,同时借鉴吸收了国内外水环境管理立法经验,“例如,《环境保护法》的很多东西,包括水污染防治的很多经验都写进来了。可以说,新环保法的修改指引了《水污染防治法》的修改。”

  常纪文说,把《水污染防治法》的修改和“水十条”结合起来,让“水十条”的实施有了法制保障,这一点是毫无疑问的,“有人说《水污染防治法》是‘水十条’的翻版,应该说,‘水十条’各方的评价非常高,那么‘水十条’的出台也需要法制来保障。所以在这个方面,我认为通过《水污染防治法》的修改,可以让‘水十条’的举措变得可落地、可实施、可保障。”

  以水环境质量改善为核心布局水污染防治

  据介绍,和现行的《水污染防治法》相比,修订草案的一个重大变化,就是提出坚持以水环境质量改善为核心,建立水环境质量目标管理体系。在这方面的修改主要包括以下4个方面:

  一是实行水生态环境功能分区管理。基于以往研究实践成果,国家建立流域—生态功能控制区—水环境控制单元三级水生态环境功能分区体系。

  二是完善水污染防治规划体系,明确国家水污染防治总体规划、流域和区域水污染防治规划的功能定位,确定地方各级人民政府的水环境质量目标;编制地下水污染防治规划和重点行业或领域水污染防治专项规划。

  三是创新水污染物排放标准体系。根据地方水环境质量改善的需要和地方经济、技术条件,省、自治区、直辖市人民政府可制定基于技术经济评估和基于水环境质量改善需求的两类水污染物排放标准。

  四是完善目标评价考核规定,增加了评价考核、限期达标、区域限批、环保督察和离任审计等要求。

  常纪文指出,修订草案坚持以水环境质量改善为核心,和原来相比,不仅仅局限于水污染防治,而是把水质改善和水生态保护相结合,视野就更加开阔,“此外,还拿出很大篇幅讲农业和农村水污染防治,如农药化肥、畜禽养殖、水产养殖、农灌水质等的污染防治,体现了工业污染和农业污染防治‘两手都要抓’的思路。”

  强化水污染源头预防

  和现行《水污染防治法相比》,修订草案强调“防在前,治在后”,并新增了8个方面的预防性规定:

  一是建立健全水环境承载能力监测评价预警体系和机制;二是建立江河流域生态流量和湖泊、水库、地下水合理水位保障制度;三是增加规划环评规定,与建设项目环评协调发挥好空间和行业准入作用;四是建立重污染企业退出机制;五是体现清洁生产和循环经济发展要求;六是制定有毒有害水污染物名录,加强风险防范;七是借鉴《大气污染防治法》,在部分产品质量标准中明确水环境保护要求;八是在地下水保护、良好水体保护方面进一步落实保护优先原则。

  这些新的变化主要体现在修订草案的第三章“水污染防治的监督管理”、第四章“水污染防治的措施”和第五章“重要功能水体保护”中。

  常纪文说,加强水污染源头防控,可以将水污染带来的风险降至最小,这种思路的变化,适应了当下新的要求。

  理顺和协调水污染防治监管制度体系

  和现行《水污染防治法》相比,修订草案的一个重大修改,是推行排污许可制并确立其核心地位,明确了排污许可对象和许可证内容的确定依据。简化行政审批并强化事中事后监管,删除了排污申报登记和环保设施竣工验收制度。

  除了排污许可之外,修改草案还对总量控制、环评、监测、监察等多项制度做了系统设计和有机衔接,并与相关法律实现了有机衔接。

  在总量控制制度方面,根据水环境质量改善需要,修订草案提出完善水污染物总量控制制度。将总量控制作为水环境质量改善的重要手段,加强其与水环境质量目标的衔接。

  此外,修订草案还提出要建立科学、规范的水环境质量监测制度和水污染物排放监测制度,对统一水环境监测的网络、规范、数据共享、质量评价、信息公开等做出了相关的规定。

  提出实施党政同责、一岗双责

  针对落实各方责任,修订草案重点完善了两方面规定:

  一是落实政府及有关部门责任。修订草案借鉴《环境保护法》《大气污染防治法》和地方立法经验,将对水环境质量负责的政府层级拓展至地方各级人民政府。加大水环境质量目标考核评估和追责力度,实施党政同责、一岗双责。

  二是明确了排污单位主体责任,要求其按证排污、依法开展自行监测记录、定期执行报告、公开相关信息,采取有效措施防止、减少水污染,并对造成的损害依法承担责任。

  常纪文说,实施党政同责,有利于强化地方党委负责人的环保职责,有利于推动水污染防治工作的实施。

  补齐相关责任条款,加大处罚力度

  针对水污染防治执法,修订草案的“法律部分”从当初的22条增至31条,主要包括补齐义务性规定的责任条款、加大违法处罚力度、调整不合理惩处措施等规定。

  例如,修订草案第114条专门规定了对未取得排污许可证的排污行为处罚。在第135条中,还将“超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的;超过排污许可证规定的限值排放水污染物的;在饮用水水源一级或二级保护区内违法进行项目建设的”3种违法行为的拒不改正纳入了按日计罚范畴。

  值得注意的是,相对于现行法律中处罚上限达到百万元的规定仅有1处,征求意见稿中将处罚上限定为一百万元的条款多达9条。

  常纪文指出,修订草案加大了违法处罚的力度,一些行为之前可能被认为是比较轻微的违法行为,但这次却被列入重罚的行列,体现了水污染治理环境执法大幅度收严的态势。

  “一个法律如果条文很多,但法律责任偏弱,就不具有可实施性。《大气污染防治法》修改时,我们就反复强调,没有法律责任做保障,法律就不具有可实施性。该严厉时不严厉,就不可能发挥法律的爪牙作用。在这一方面,修订草稿克服了现行《水污染防治法》的不足。”常纪文说。

  强调信息公开和公众参与

  修订草案还设专章强调信息公开和公众参与。常纪文说,这是修订草案的一个亮点,虽然“信息公开”只有3条规定、“公众参与”只有5条规定,但专章进行阐述,也说明了水污染防治过程中信息公开和公众参与的重要性。

  修订草案提出,对污染水环境、破坏水生态,损害社会公共利益的行为,人民检察院和依法符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。常纪文表示,《生态文明体制改革总体方案》中有检察院提起公益诉讼的规定,修订草案用法律形式把“检察院提起公益诉讼”固定下来了。

  公众参与也体现在向法院提起诉讼方面。由于水特别是饮用水一旦受到污染,可能涉及众多人的饮用水安全。为了保障人们的利益,修订草案规定,“因同一排污方排放的污染物使水体受到污染,或者多个排污方排污使同一水体受到污染,遭受损害的当事人人数众多的,当事人推选代表人起诉要求作为共同诉讼受理的,人民法院应当作为共同诉讼受理。环境保护主管部门和有关社会团体、组织可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”

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  《水污染防治法》修订“四项原则”

  一是坚持继承原则。充分继承并完善现行《水污染防治法》中行之有效的条款,如流域水污染防治规划、水污染物排放标准、建设项目环境影响评价、城镇水污染防治措施、饮用水水源保护等。

  二是坚持创新原则。建立兼顾流域和行政区划特点的水环境质量目标管理体系,建立生态流量保障制度,提出对废水或污水集中处理设施及其排入废水的管理要求,增加农村水污染防治规定等。

  三是坚持协调原则。处理好与《环境保护法》《水法》《海洋环境保护法》等相关法律的关系。厘清政府、排污单位和社会公众等主体及政府各部门的权利、义务和责任,为环境管理体制机制改革预留空间。

  四是坚持落地原则。各项制度措施主体清楚、权利清晰,责任明确,程序完备,有利于各类主体执行操作。

  专家建议

  我们可以借鉴欧洲和美国在流域水污染防治方面的经验,在《水污染防治法》修订过程中,拿出专门的篇幅和条例,来阐述重点河流的水污染防治,比如长江、黄河等主要河流的水污染防治。现在流域水污染防治不是要和监管体制相结合吗?可以通过这些主要河流的监管体制改革,为我国流域监管体制改革打好基础。

  此外,我国还有一些河流,不能搞大开发,要实施大保护。如何对这些流域的水生态环境实施有效的保护,应该在《水污染防治法》修订中有所体现。

  ——国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长 常纪文

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