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【818】最近火热的水环境EPC项目,想说爱你不容易

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水环境EPC项目似乎逐渐热了起来。根据E20研究院执行院长薛涛日前在“2019(第十七届)水业战略论坛”上发布的数据,2016-2018年度,新中标水环境项目中,EPC模式占比显著上升,PPP模式占比则从25%下降至11%。

水环境EPC项目似乎逐渐热了起来。深圳的七大水环境EPC项目,使得茅洲河、正本清源等名词成为行业“热搜”;121亿元东莞市石马河流域综合治理EPC+O项目、123亿的茅洲河流域(宝安片区)水环境综合整治EPC项目让人感慨有钱真好;近日,不到6亿的扬中市水环境综合整理EPC项目则引起十余家企业争抢,其中不乏中字头大央企。

水环境项目EPC占比增高

严格来说,水环境EPC项目并非刚刚才热。在PPP 之前,水环境治理主要采取模式的是EPC,在《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”)之后,相关部门发布了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作(PPP)的实施意见》后,大多地方政府开始探索在水污染防治领域大力推广运用PPP模式。而水环境综合治理项目因其开放性、综合性、系统性等特点,在PPP运作方式上也较其他类别项目更为复杂。

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随着水环境PPP项目推进及落地过程中一些问题的暴露,水环境EPC在此回到大众视野。

E20研究院2018初年数据显示,在黑臭水体为主的水环境综合治理领域,EPC仍为主要的治理模式,占比达到70以上%,PPP占比少且落地率较低。而在近期,由于种种原因,以广东、江苏等地为代表的水环境EPC项目又密集进入了行业的视野。

对比近年来新中标水环境项目的PPP&EPC占比数据也可见端倪:根据E20研究院执行院长薛涛日前在“2019(第十七届)水业战略论坛”上发布的数据,2016-2018年度,新中标水环境项目中,EPC模式占比显著上升,PPP模式占比则从25%下降至11%。

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而在近期财政部公布的月度新入管理库项目清单中,,也可以发现,新入库的水环境类PPP项目明显减少,且有不少该类项目出现在退库项目清单中。

水环境EPC再度兴起的原因

长期以来,关于水环境项目是否可用PPP模式一直存在争议。近期的PPP政策导向对于纯政府付费类项目有着严控的趋势,如苏财金[2017]92号明确提出,对于无现金流、完全政府付费的项目从严从紧。而水环境治理项目多属PFI类,体量较大,需政府付费,运营属性弱,但有维护部分。对于其是否可算为运营、绩效压力是否足够等话题,行业存在不同意见。

在此情况下,水环境EPC模式便有着不少便捷之处。EPC(Engineering Procurement Construction)是指公司受业主委托,按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。业主按工程进度安排支付施工方款项,建设期施工方不垫资,项目竣工后移交给政府。在实际操作中,相比于PPP,EPC模式有着诸多优势:

不需要走PPP流程。根据国家发改委、财政部对PPP项目操作流程的指导性意见,一个PPP项目从发起到最终实施,需要经过初审、可行性评估、物有所值评估、财政可承受能力评估、联审、政府审核、公开推介、招标、谈判、公示等程序,需要提交发起材料、物有所值评估报告、财承能力评估报告、资产评估报告等材料,程序较复杂。此外,还需要经过土地、规划、项目申请、项目审批、环评、能评、社会稳定风险评估等程序。从发起到实施评均需要1-2年时间。随着水十条等考核任务的临近,对于一些水环境治理时间紧、任务重的地区,走PPP流程的时间成本较大。

不受“财承”10%红线约束。2015年,财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中规定,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。经过中国PPP项目大爆发的几年内,各地方财政支出也逐渐开始触摸到10%红线。在此情况下,一些原定使用PPP模式的项目也发生了变化,如惠州市水务局马安河和南东坑水水环境综合整治工程PPP项目,在发布资格预审文件不久,即发布终止公告,表示“因受国家宏观调控政策的影响,需调整为其他方式实施。经市政府批准,终止该项目招标采购活动。”

风险相对较小。财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见(财金10号文)中提到,“财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目”;对于5-10%范围的,还有另外规定:“对于规避上述限制条件,将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库。”水环境治理属于纯政府付费中的PFI项目,而原来经常被打包进水环境项目的污水厂,尽管位列“正面清单”,但也被算作了纯政府付费项目,未来或将无法作为使用者付费内容与河道治理打捆。随着地方政府财承空间的日益缩小,几条规定使得未来水环境PPP的打包难度越来越大。再加上PPP库的不再是“保险箱”,退库风险持续存在,对于社会资本与金融机构来说,参与水环境PPP项目所面临的政府方支付风险大大增加。而EPC项目则有效规避了上述风险。

可控性强,见效快。PPP模式涉及企业、政府、spv公司、融资方等主体,如果地方政府没有一个协调部门或者协调机制,项目运作中会遇到多重阻碍。在EPC模式下,业主把工程的设计、采购、施工和开工服务工作全部托付给工程总承包商负责组织实施,业主只负责整体的、原则的、目标性的管理和控制,在设计等过程对接快变更少,工期较短;总承包商更能发挥主观能动性,能运用其先进的管理经验为业主和承包商自身创造更多的效益。如珠海某水环境EPC项目,据媒体报道,工期约比传统模式节约5个月。

此外,由于采用的是总价合同,基本上不用再支付索赔及追加项目费用,项目的最终价格和要求的工期具有更大程度的确定性。

水环境EPC模式需注意的问题

尽管EPC模式相对成熟,但对于体量大、内容多的水环境项目,不管是地方政府还是承接企业,都有不少需要注意的问题。

对于政府,最主要问题还是钱从哪来。某业内咨询人士指出,水环境EPC项目体量较大,需要地方政府有着充足的资金,不能涉及融资,且EPC结束后政府还需要自己或委托第三方对工程进行运营维护。因此,该类项目对地方财力有很高要求,实际可能加重财政支付压力,甚至形成隐形债务。

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